在2008年5月和2015年3月到4月，南非发生了两次大规模的“排外事件”。据事后统计，2008年的排外骚乱事件导致62人死亡（其中有21人是南非公民），此外，数百人受伤，2.5万人流离失所。同时，对于南非的经济发展和政府的国际形象也造成了严重的负面影响。2015年的排外事件至少造成7人死亡，上百人受伤，数千人被迫逃离。自从新南非成立以来，主要针对非洲其它国家外来移民的排外暴力事件一直持续不断，其中又以2008年和2015年的事件，影响最为显著。

    新南非作为世界上重要的移民目标国家之一，目前呈现在世人眼前的表象是：本国公民（主要是黑人公民）与外来移民（主要是非洲其他国家的移民）之间的矛盾冲突长期存在，且有随时爆发之势。为什么一个在政治上已经终结种族隔离制度，大力保护人权，自由民主的国家，一个在经济发展方面（GDP）处于非洲前三、世界前三十的国家，却面临着比较严重的移民问题？如果把目前的移民困境归因于移民法或移民政策出了问题，那么，未免过于简单，也不利于我们发现真相，解决问题。在此，本文尝试就这一问题，按照这样的逻辑顺序进行论述：首先需要对其移民的历史根源进行探究，通过梳理南非历史时期移民立法的演变来展现新旧南非之别；再对现行南非的移民法进行介绍；第三，结合现实，回应引言部分所提出的问题；最后，根据实际，试对南非移民法进行一个简要的评论。

南非移民历史及其移民立法的演变

    整个非洲大陆，在被殖民之前，从北到南，不同地域内的原住民创造、发展着各自的社会和文明，并在内部进行着不断的交流互动。正如南非这片土地，它的原住民是科伊人和桑人（后被荷兰殖民者分别称作霍屯都人和布须曼人），而在公元1世纪左右，北方的班图人由于受到尼格罗人的压力，开始分三路南下，其中一支来到了南非。当然，至于班图人进入南非的时间问题，学术界仍然存在一定的争议。但无论如何，相比15世纪开始的欧洲殖民者，班图人自然可以算作南非的原住民之一。15世纪，正值大航海时代开启的时期，早期欧洲人绕过非洲南段，试图寻找通往东方的新航路。1488年2月3日，葡萄牙航海家巴托洛梅乌·迪亚士率一支由3艘帆船组成的船队在南非的莫塞尔湾登陆，由此掀开了欧洲人进入该地的帷幕。随着欧洲殖民者的进入，南非逐渐成为世界殖民体系的一部分，先后主要由荷兰和英国的殖民者进行统治。另一方面，殖民地成为资本主义世界经济板块的重要组成部分，当原住民难以满足劳动力需求时，殖民当局引进移民便成为重要选择。其中，印度和中国是南非亚洲移民的主要来源国。例如，1904年英国与中国签订《保工章程》，在1904—1910年期间，约有6.4万契约华工来到南非的德兰士瓦。而印度当时作为英国的殖民地，印度人以各种形式来到南非的更多。据统计，1875年，在南非的印度人约为1万，到19世纪末则达到了10万左右。由此，总的来看，所形成的南非居民的人种构成主要是：黑人、有色人、白人和亚裔。据2011年南非第三次人口普查结果显示，在该国5200万的总人口中，黑人、有色人、白人和亚裔四大种族分别占79.6% 、9% 、8.9% 和2.5%。正是因其人种和民族构成的复杂多样性，在结束种族隔离制度之后，南非成为当之无愧的“彩虹之邦”。

    一般来说，移民立法与民族国家的建立紧密相关，但南非的移民立法却开始于殖民统治时期。随着殖民统治的深入，南非在资本主义世界体系中的作用也日益凸显，对外来移民产生日益强烈的吸引力。同时，殖民当局为了适应经济发展需求，也主动引入外来移民，由此也就开始了移民管理和立法的过程。在新南非的移民立法之前，南非的移民立法带有强烈的种族歧视色彩，总的来看，它的演变可大致分为四个阶段。第一阶段是殖民统治时期（17世纪中叶——20世纪初）：17世纪中叶开始，荷兰和英国殖民者先后进入南非，将南非划分为四个殖民地，分别是纳塔尔、开普、德兰士瓦和奥兰治。在英国殖民统治时期，纳塔尔殖民地于1897年制定了《移民限制法令1号令》、《过境移民法案》；开普殖民地在1902年和1904年分别制定了《限制移民法案》和《华人排斥法案》；1985年，德兰士瓦殖民地的3号法令则限制亚洲人在该地的权利。第二阶段是南非联邦政府统治时期（1910—1961年）：1910年5月31日，原先分离的四个殖民地组成南非联邦。南非联邦在1913年制定并通过了南非第一个全国性的移民立法——《移民管理法案》，该法的突出特点是限制亚洲人入境和迁徙自由，直到二战时期才结束，在1953年通过的《移民管理修正法案》仍然属于一部典型的种族隔离法。在南非联邦政府统治时期，还制定了1930年的《移民配额法案》和1937年的《外侨法案》。第三阶段是种族主义政权时期（1961—1994年）：1961年5月31日，南非联邦政府退出英联邦，成立南非共和国，由此开始了白人的种族主义政权统治时期。南非政府在1984年对有关的移民法律进行了修正，并在1991年制定了《外国人控制法》，种族歧视色彩浓烈，尤其歧视亚洲人，对亚洲人的出入境有着严格限制。第四阶段是新南非政府统治时期（1994年至今）：新南非政府成立之后，1996年开始制定新的移民法，2002年5月31日，南非国民议会通过了历时六年修订的新移民法草案，并于2003年4月正式生效。伴随2002年《移民法》的还有相应的《移民条例》，同时这部新的移民法和移民条例也经过了更新完善。2004年和2007年通过了两次《移民法修正案》，2005年则制定了新的《移民法条例》。

新南非现行移民法概述

   一般来说，影响民族国家制定移民法律有诸多因素：国家政治——维护国家主权和领土完整；国家安全——维护和平与稳定；国家经济——劳动力市场因素、吸收就业人员的能力、国家预算的扶持、福利资金的承受能力；人的因素——人口密度、人口出生率、年龄结构等；社会和文化的结合——维护国家统一、宗教传统、社会完整、保护国家的文化传统等。这些因素的选择或结合将构成一个国家移民法律控制的政策基础，促使政府制定移民法律法规往往是这些因素综合作用的结果。对于新南非来说，维护国家安全，促进经济发展，融入国际社会以及自身作为国际移民组织成员国，这些因素都在不同程度上要求新南非政府制定实施一套新的移民法规。南非现行的移民法针对外来移民做出了怎样的规定？在此，根据其移民法文本，进行有针对性的简要概述，并对其移民政策进行简要的分析。

        2002年新南非《移民法》的序言中提到“本移民法旨在建立一个新型的移民控制体系”，具体来说，这一新型的移民控制体系追求的是“安全、效率、人权、经济”。维护国家安全是每个民族国家最首要也是最基本的要求。新南非移民法的制定，一个很重要的现实背景就是大量非法移民所带来的安全问题，特别是在“911”事件之后。“效率”指的是追求移民事务中行政程序的高效性，为移民提供尽量快捷方便的服务。注重“人权”则是新南非废除种族主义政策在移民立法方面的体现。要求保护人权，不得歧视外国人，并且在全国范围内大力普及人权保护知识。“经济”指的是通过移民方式，积极吸纳外来资本、技术和人才以促进本国经济的发展。接下来，围绕新南非针对外来移民的相关立法规定进行简要介绍。

（一）不受欢迎之人与受禁止之人

   移民立法首先是一张“过滤网”，一般对于排除在外的人都会有一个界定。在新南非移民法中便明确提出了“不受欢迎之人与受禁止之人”的条款。

   不受欢迎之人包括：

（1）被或可能被提起公诉的人；

（2）经司法程序被宣称为无行为能力之人；

（3）未恢复的破产者；

（4）依本法规定而被命令离开共和国之人；

（5）逃避司法审判之人；

（6）有犯罪前科, 又在共和国实施了不允许以罚金代替的严重罪行的人, 但犯有某些规定的罪行除外。

受禁止之人包括：

（1）患有规定的传染性疾病的人；

（2）任何未执行对其发出的令状或其已在共和国或与共和国有正常外交关系的外国就有计划的种族屠杀、恐怖主义、谋杀、酷刑、非法买卖毒品、洗钱或绑架等方面的罪行而被定罪的人；

（3）任何已被驱逐出境且未由部门以规定的方式予以解除的人；

（4）属于宣扬种族仇恨及社会暴力的协会或组织的成员或信徒，及是或已是通过暴力及恐怖主义以达其目的的协会或组织的成员或信徒。

   可以看出，受禁止之人和不受欢迎之人属于自身存在严重的健康、法律和经济等问题的外来移民。由于这些人不仅不会给移民目标国带来一定的好处，反而可能会增加社会负担，导致一些社会问题，因此属于被排斥之列。现代民族国家正是通过移民控制这张网，进行识别筛选，将不良人员尽量阻挡在国门之外。

（二）签证制度

   签证制度管理的是外国公民的出入境活动。在国际移民法上，签证（Visa）是指一个主权国家政府授权的主管部门在外国公民所持有的有效护照或其他出入境证件上签注、盖印，表示准其出入或经过该国国境的证明。南非移民法按照不同的签发对象将签证分为访问签证、公务签证、外交签证和礼遇签证四种。

   访问签证(Visitor’s visa)发给欲访问南非共和国期待获得访问许可证的外国人，这种签证的签发量最大，因为它是发给普通外国人的签证。公务签证(Official visa)。这种签证主要发给外国政府的一般官员、驻外使领馆的非外交人员及其配偶和未成年子女；或者说是发给公务员、官员或特别护照的持照人。外交签证(Diplomatic visa)。这种签证只发给外国政府的高级官员、外交人员及其配偶和未成年子女。一般情形下，持外交护照的人都可获得外交签证。外交签证的持有者都可享有外交特权和豁免。礼遇签证(Courtesy visa)。这种签证是南非发给外国卸任的领导人、前政府重要官员、身份较高的国际知名人士或友好人士，以示对他们特殊的尊重和优待；享受类似外交签证者的待遇。另外，还有一种临时签证，类似于过境签证，非南非公民和没有取得永久居留权的人如果需要过境南非，必须持有这种签证。

（三）居留许可制度

   一般根据居留期限的长短把居留分为三种，即短期居留、长期居留和永久居留（定居）。短期居留是指持有非移民性质的入境签证或过境签证的外国人以旅游、探亲、访问等为理由在入境（或过境）国从事为期六个月以下的逗留活动；长期居留是指持有合法签证的外国人以留学、投资、经营等为理由在入境国居住达六个月以上直至入境事由完成为止的相关活动；永久居留则是指入境国政府准许持有移民签证的外国人依法无限期地在入境国生活或工作，并给予其永久居留证件和侨民的身份。对于南非来说，将外来移民的居留分为临时居留和永久居留（定居）两种。使用“外国人居留许可”制度，相应地，在居留证件上也就分为临时居留许可证和永久居留许可证。

1.临时居留许可制度

   临时居留许可证，根据居留的具体目的可进行详细的划分，主要包括：访问许可证（Vistitor’s permit）、学习许可证（Study permit）、工作许可证(Work permit)、条约许可证(Treaty permit)、企业许可证(Business permit)、船员许可证(Crew permit)、医疗许可证(Medical treatment permit)、探亲许可证(Relative’s permit)、退休人员许可证(Retired person permit)、法人许可证(Corporate permit)、交流许可证(Exchange permit)、临时避难许可证(Asylum transit permit)、跨境和过境许可证(Cross-border and transit permits)。

2.永久居留许可制度

   可以获得南非永久居留权的外国人包括：南非公民或永久居民的亲属（配偶、子女）、已获得在南非长期工作邀请的外国人、具有特殊技能的外国人、企业家、退休人员及其他的经济独立人士。其中南非公民或永久居民的配偶必须在婚姻关系已存续 5 年后才有资格申请永久居留权，要求“南非公民或永久居民与外国人的婚姻关系已存续 5 年”是在 2004 年对移民法进行修正时所新增的内容，这主要是考虑到打击假结婚的问题，据南非内政部统计，自2001年10月至2004 年10月已经发现的假结婚有3387例，其中有2009例已经被取消。

3.国籍问题

   南非政府承认双重国籍，但是只有 21 岁以上的南非公民才具有拥有双重国籍的权利。移民法对于如何加入南非国籍有如下规定：

（1）持有南非永久居留许可证的外国人在成为永久居民 5 年后可提出归化入籍的申请。

（2）与南非公民结婚的永久居民必须在2年以后才可向内政部提出归化入籍的申请。2004 年《移民法修正案》规定，与南非公民或永久居民结婚的外国公民，在婚姻关系存续 5 年后才可申请获得永久居留权，如要归化入籍，则还需在获得永久居留许可证2年以后才可提出申请。由此可见，与南非公民结婚的外国公民至少需要7年的时间才可获得南非国籍。

（3）南非公民或永久居民的 21 岁以下的子女在获得永久居留权后即可申请归化入籍。

（4）申请归化入籍者在南非居留期间表现良好，无犯罪记录。

（四）难民制度

   南非《移民法》及《难民法》（Refugee Act,1998）对于进入南非的难民接收问题做出了详细的规定，主要是对难民身份的认定以及难民在南非境内的居留进行规定。难民可申请临时避难许可证、寻求庇护许可证（难民在获得临时避难许可证后，许可证即授权其于许可证有效期内[14天]向离其最近的难民接收办公室申请庇护。）。在寻求庇护许可证的有效期（30 天）截止之前，持有人必须向难民接收办公室报告，以便难民身份确认办公室（Refugee Status Determination Officer）安排第二次面试，难民身份确认办公室对庇护申请做出最终的裁决。如果申请人被授予庇护权（即以书面形式确认难民身份），则申请人必须在15日内向难民接收办公室申请难民身份证（refugee ID smart card）。难民身份证签发以后，申请人还可向难民接收办公室申请联合国公约旅行证（United Nations Convention Travel Document，简写为UNCTD）。总之，申请人的难民身份在最终得以确认后，其难民身份的有效期为2年，在难民身份有效期截止之前，难民可以书面形式要求审查和延长难民身份有效期。在南非境内被最终认定为难民且拥有5年持续的难民身份的人可以申请永久居留许可证。

   除了必备的“滤网”作用之外，从签证制度、居留许可制度和难民制度可以看出，新南非已经建立了一套相对完整的移民政策。特别是居留许可制度能够适应不同情况的外来移民，规定清晰，易于操作。同时，尤其值得注重的是针对外来难民的制度，体现了对于人权的保护。这对于一个曾经长期实行种族歧视政策的国家来说，无疑是巨大的进步。但在现实中，目前这部移民法的实施却产生了比较严重的矛盾和困境。突出表现就是开头部分所提及的“排外事件”。